在中國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市建設(shè)用地再利用的迫切需要以及土地原有法定使用者、再開發(fā)與建設(shè)之間的緊張關(guān)系是一個(gè)不可避免的障礙，在實(shí)踐中，政府往往采取房屋征收模式收回國(guó)有土地使用權(quán)，以解決建設(shè)用地日益短缺的問(wèn)題。下面由南山區(qū)律師講解相關(guān)內(nèi)容。

　　國(guó)有土地使用權(quán)，即依法使用國(guó)有土地的權(quán)利。 國(guó)有土地使用權(quán)的主體十分廣泛，凡符合依法使用國(guó)有土地條件的單位和個(gè)人（包括境外的企業(yè)、事業(yè)單位和個(gè)人），都可以成為國(guó)有土地使用者。從性質(zhì)上看，國(guó)有土地使用權(quán)是與國(guó)有土地所有權(quán)相分離的民事權(quán)利，是相對(duì)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，屬于用益物權(quán)。

　　收回國(guó)有土地使用權(quán)，實(shí)行土地市場(chǎng)化再分配，是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件下城市規(guī)劃和城市建設(shè)的需要。在一定程度上，有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，甚至規(guī)范土地市場(chǎng)，因此，政府利用行政權(quán)力收回國(guó)家土地使用權(quán)也就不足為奇了。但是，由于目前收回國(guó)有土地使用權(quán)的法律法規(guī)力度不夠，加上城市現(xiàn)代化步伐加快，存在諸多矛盾，收回國(guó)有土地使用權(quán)有一些亟待解決的問(wèn)題。這些問(wèn)題使國(guó)有資產(chǎn)回收的運(yùn)作模式難以實(shí)現(xiàn)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　一是法律法規(guī)不完善導(dǎo)致國(guó)有土地使用權(quán)收回程序缺乏實(shí)際可操作性。

　　我國(guó)經(jīng)濟(jì)法律沒(méi)有明確相關(guān)規(guī)定，任何一個(gè)單位和個(gè)人信息進(jìn)行文化建設(shè)，需要我們使用中國(guó)土地的，必須堅(jiān)持依法可以申請(qǐng)通過(guò)使用一些國(guó)有企業(yè)土地，依法申請(qǐng)資金使用的國(guó)有土地管理包括其他國(guó)家對(duì)于所有的土地和國(guó)家開始征收的原屬于自己農(nóng)民發(fā)展集體學(xué)習(xí)所有的土地。《中華民族人民民主共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱“土地管理法”）第十三條規(guī)定，依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律環(huán)境保護(hù)，任何工作單位和個(gè)人不得侵犯。《中華全國(guó)人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施教育條例》（以下簡(jiǎn)稱“土地管理法實(shí)施條例”）第三條規(guī)定，國(guó)家全面依法實(shí)行土地登記發(fā)證制度。依法登記的土地所有權(quán)和土地使用權(quán)受法律法規(guī)保護(hù)，任何社會(huì)單位和個(gè)人不得侵犯。土地在我國(guó)目前屬于不動(dòng)產(chǎn)，根據(jù)物權(quán)理論，依法登記的土地的使用權(quán)人享有該土地的合法使用權(quán)，權(quán)利人依法對(duì)特定的物享有直接影響支配和排他的權(quán)利，在同一物上不能并存兩個(gè)方面不相容的物權(quán)，即“一物一權(quán)主義”。因此，政府要想將土地重新設(shè)計(jì)進(jìn)行分析市場(chǎng)化的資源再配置，就應(yīng)當(dāng)先將相應(yīng)的國(guó)有土地使用權(quán)進(jìn)行有效收回，如果不經(jīng)收回，則會(huì)增加導(dǎo)致他們兩個(gè)重要主體作用同時(shí)也是擁有同一地塊的使用權(quán)。

　　土地信息使用者之所以可以對(duì)我們國(guó)家對(duì)于所有的土地資源享有使用權(quán)，是國(guó)家可以通過(guò)企業(yè)授權(quán)中國(guó)政府部門主管部門將國(guó)有土地以出讓、劃撥及其他方式確定給土地使用者，單位和個(gè)人依法使用的國(guó)有土地，是由縣級(jí)以上就是人民共和國(guó)政府相關(guān)登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)使用權(quán)的。因此，政府要收回原本由單位或個(gè)人數(shù)據(jù)使用的國(guó)有土地使用權(quán)就需要學(xué)生具備法定事由，依據(jù)提出相應(yīng)的法律規(guī)定程序設(shè)計(jì)進(jìn)行，并應(yīng)當(dāng)及時(shí)給予被收回土地的單位和個(gè)人發(fā)展合理的補(bǔ)償。

　　我國(guó)《土地管理法》第五十八條明確了收回國(guó)有土地使用權(quán)的法律依據(jù)。根據(jù)本條的五個(gè)法律依據(jù)，政府可以依法對(duì)土地實(shí)行土地使用權(quán)制度。城市房地產(chǎn)管理法第二十條還規(guī)定，根據(jù)公共利益的需要，可以按照法定程序提前撤銷，并根據(jù)土地使用者使用土地的實(shí)際年限和土地開發(fā)的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償。但是，無(wú)論是《土地管理法》還是《城市房地產(chǎn)管理法》都沒(méi)有明確規(guī)定收回國(guó)有土地的法定程序，在實(shí)踐中使一些地方政府在收回土地過(guò)程中濫用行政權(quán)力，違反法律，侵犯土地使用者的合法權(quán)益。

　　二是違法收回現(xiàn)象大量存在，背離了國(guó)有土地使用權(quán)收回法律的立法精神。

　　根據(jù)我國(guó)土地管理法第五十八條規(guī)定，有下列情形之一的，由有關(guān)中國(guó)人民對(duì)于政府通過(guò)土地利用行政管理主管財(cái)務(wù)部門報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)建設(shè)用地的人民共和國(guó)政府工作或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民服務(wù)政府機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，可以及時(shí)收回國(guó)有土地使用權(quán)：

　　（一）為公共安全利益發(fā)展需要我們使用不同土地的；

　　（二）為實(shí)施一個(gè)城市空間規(guī)劃設(shè)計(jì)進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要不斷調(diào)整自己使用這些土地的；

　　（三）土地出讓等有償使用電子合同約定的使用時(shí)間期限屆滿，土地信息使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)的；

　　（四）因單位撤銷、遷移等原因，停止學(xué)習(xí)使用原劃撥的國(guó)有土地的；

　　（五）公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、礦場(chǎng)等經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的。

　　依照前款第（一）項(xiàng)、第（二）項(xiàng)的規(guī)定收回國(guó)有土地使用權(quán)的，對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)能夠給予學(xué)生適當(dāng)補(bǔ)償。城市作為房地產(chǎn)管理法第二十條也規(guī)定，國(guó)家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據(jù)這個(gè)社會(huì)主義公共文化利益的需要，可以依照法律制度程序提前收回，并根據(jù)研究土地使用者使用土地的實(shí)際應(yīng)用年限和開發(fā)土地的實(shí)際生活情況分析給予他們相應(yīng)的補(bǔ)償。

　　在實(shí)踐中，違反上述法律原因的現(xiàn)象屢見不鮮，致使部分地方政府收回土地使用權(quán)的工作陷入混亂，最常見的是以公共利益為名義進(jìn)行的商業(yè)開發(fā)和舊城區(qū)改造。 我曾代理山東某縣的一個(gè)案例，當(dāng)?shù)卣耘f城改造的名義收回了土地。后來(lái)，土地以商業(yè)開發(fā)的名義交給開發(fā)商，更奇怪的是，在國(guó)有土地使用權(quán)收回的庭審中，縣政府作為被告，不僅可以證明其土地收回是為了舊城改造，但也不能證明土地征收具體行政行為的合法性。山東省某縣收回國(guó)有土地使用權(quán)的案例，顯示了違反法律精神非法收回國(guó)有土地的普遍性，為有關(guān)政府在收回土地的過(guò)程中缺乏實(shí)際操作提供了契機(jī)。

　　當(dāng)然，行政不作為，如對(duì)土地侵權(quán)行為的調(diào)查和處罰不力，行政監(jiān)督不力，也起到了促進(jìn)土地收回違法行為的作用。在現(xiàn)行國(guó)有土地收回模式下，各種侵害土地所有權(quán)人合法權(quán)益的事件頻頻發(fā)生，嚴(yán)重背離了立法的原有精神，破壞了社會(huì)主義法治。為此，我們需要找到走出上述困境的出路，需要有相應(yīng)的對(duì)策。

　　首先，在立法上，迫切需要出臺(tái)相應(yīng)的收回國(guó)有土地使用權(quán)的程序規(guī)定，細(xì)化程序要求，使收回土地的程序在實(shí)踐中有法可依。

　　實(shí)踐中，國(guó)有企業(yè)土地使用證是證明中國(guó)土地信息使用者（單位或個(gè)人）使用一些國(guó)有土地的法律相關(guān)憑證，受法律環(huán)境保護(hù)。土地管理法實(shí)施管理?xiàng)l例有明確自己規(guī)定，收回用地單位的土地使用權(quán)的，由原土地登記機(jī)關(guān)注銷土地登記。依法通過(guò)改變農(nóng)村土地所有權(quán)、使用權(quán)的，因依法轉(zhuǎn)讓地上建筑物、構(gòu)筑物等附著物導(dǎo)致我國(guó)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，必須向土地所在地的縣級(jí)以上就是人民對(duì)于政府提高土地作為行政文化主管財(cái)務(wù)部門發(fā)展提出解決土地政策變更登記申請(qǐng)，由原土地登記機(jī)關(guān)人員依法需要進(jìn)行分析土地所有權(quán)、使用權(quán)變更登記。土地所有權(quán)、使用權(quán)的變更，自變更登記之日起生效。現(xiàn)行會(huì)計(jì)法律僅規(guī)定了土地使用權(quán)權(quán)屬的改變，要依法及時(shí)進(jìn)行數(shù)據(jù)登記，但具體研究關(guān)于收回國(guó)有土地使用權(quán)的可操作性規(guī)定卻沒(méi)有得到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，因此，只有從立法上明確要求規(guī)定建立相應(yīng)的收回程序，才能使收回土地的操作過(guò)程中有法可依。我們應(yīng)該看到，有些不同地方由于政府有關(guān)規(guī)定了相應(yīng)的地方政府內(nèi)部規(guī)章，以便地方政府在收回土地生產(chǎn)過(guò)程設(shè)計(jì)中有章可依，其中，《安徽省國(guó)有土地儲(chǔ)備辦法》（安徽省人民政府第177號(hào)令）第十一條就規(guī)定了以收回教育方式儲(chǔ)備國(guó)有土地問(wèn)題應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循的程序，對(duì)當(dāng)?shù)卣疅o(wú)法收回土地改革提供了程序性的依據(jù)。但地方政府規(guī)章的制定學(xué)習(xí)某種程度上是為了了解當(dāng)?shù)卣軌蚴栈赝恋亟鹑诜?wù)的，并且已經(jīng)不能完全適用于所有其他省市，結(jié)合教學(xué)實(shí)踐，筆者理論認(rèn)為，收回國(guó)有土地使用權(quán)，至少應(yīng)當(dāng)包括但不限于如下處理程序：擬訂收回方案、聽證、報(bào)批、下達(dá)決定書、注銷登記、補(bǔ)償?shù)取?

　　制定恢復(fù)計(jì)劃。土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)中華人民共和國(guó)市、縣政府批準(zhǔn)的土地使用調(diào)整文件，制定國(guó)有土地使用權(quán)收回方案，將收回國(guó)有土地使用權(quán)的提議通知原土地使用權(quán)人，并告知聽證權(quán)。

　　聽證。土地使用權(quán)人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)在接到收回國(guó)有土地使用權(quán)通知后的一定時(shí)間期限內(nèi)向市或者縣級(jí)人民對(duì)于政府以及土地利用行政管理主管財(cái)務(wù)部門工作提出。土地行政主管教育部門接到聽證申請(qǐng)后，應(yīng)該嚴(yán)格按照《國(guó)土空間資源聽證制度規(guī)定》中規(guī)定的期限內(nèi)組織聽證。

　　提交審批。 土地行政管理部門應(yīng)當(dāng)在聽證組織后的一定期限內(nèi)，將國(guó)有土地使用權(quán)收回方案和聽證結(jié)果提交市、縣人民政府審查批準(zhǔn)。

　　發(fā)出撤銷通知書。根據(jù)中華人民共和國(guó)市、縣政府批準(zhǔn)的《恢復(fù)國(guó)有土地使用權(quán)方案》 ，自批準(zhǔn)之日起一定時(shí)間內(nèi)，通知原土地使用權(quán)人申請(qǐng)復(fù)議和設(shè)立裁判的權(quán)利，并將國(guó)有企業(yè)土地使用權(quán)的決定發(fā)給原土地使用權(quán)人。

　　支付賠償費(fèi)用。以有償方式收回土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)在土地使用權(quán)收回公告發(fā)布后的一定期限內(nèi)，將補(bǔ)償費(fèi)全額支付給原土地使用權(quán)人或者與原土地使用權(quán)人簽訂土地使用權(quán)補(bǔ)償協(xié)議。

　　注銷登記。以有償使用方式進(jìn)行收回土地使用權(quán)的，縣（市）以上這些地方發(fā)展人民對(duì)于政府國(guó)土空間資源管理行政文化主管財(cái)務(wù)部門人員應(yīng)當(dāng)在將補(bǔ)償成本費(fèi)用全額支付給原土地使用權(quán)人或者與原土地使用權(quán)人簽訂土地使用權(quán)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議后，辦理土地使用權(quán)注銷登記手續(xù)，注銷土地使用權(quán)證書。

　　其次，加強(qiáng)政府依法行政的能力，使政府在收回國(guó)有土地使用權(quán)的過(guò)程中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

　　在我國(guó)現(xiàn)行體制下，政府是國(guó)有土地所有權(quán)的代表和管理者。一方面，政府將土地給予特定的個(gè)人或單位以特定的方式使用，另一方面，由于法律原因，他們撤銷了土地使用權(quán)。在政府利益的驅(qū)使下，一些政府依法治國(guó)的角色不可避免地會(huì)模糊。事實(shí)上，行政機(jī)關(guān)先授予新土地使用者行政權(quán)，然后收回原土地使用者的國(guó)有土地使用權(quán)并吊銷其國(guó)有土地使用證的做法很普遍。原土地使用者的國(guó)有土地使用證被吊銷時(shí)，不按照《土地登記辦法》規(guī)定的取消土地使用證的程序辦理； 行政機(jī)關(guān)作出收回國(guó)有土地使用權(quán)的具體行政行為時(shí)，不依法告知原土地使用者其權(quán)利。

　　因此，在收回國(guó)有土地資源使用權(quán)的程序上，必須通過(guò)加強(qiáng)我國(guó)政府可以依法管理行政的能力，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)市縣政府信息依法行政的決定》中規(guī)定了行政機(jī)關(guān)在推行重大行政行為決策聽證制度和建立一個(gè)重大行政決策的合法性審查會(huì)計(jì)制度。要擴(kuò)大聽證范圍，法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定我們應(yīng)當(dāng)聽證以及主要涉及了重大發(fā)展公共經(jīng)濟(jì)利益和群眾切身利益的決策事項(xiàng)，都要學(xué)生進(jìn)行聽證。對(duì)聽證中提出的合理意見和建議要吸收采納，意見采納這種情況問(wèn)題及其理由要以書面表達(dá)形式告知聽證代表，并以適當(dāng)形式向社會(huì)公布。市縣政府政策及其財(cái)務(wù)部門之間作出一些重大行政決策前要交由法制研究機(jī)構(gòu)公司或者其他組織結(jié)構(gòu)有關(guān)專家系統(tǒng)進(jìn)行合法性審查，未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法的，不得做出正確決策。筆者認(rèn)為，在收回國(guó)有土地使用權(quán)這類因素影響權(quán)利人重大合法權(quán)益的行政行為時(shí)，政府監(jiān)管部門理應(yīng)如此。

　　綜上所述，政府應(yīng)從公共利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)收回國(guó)有土地使用權(quán)，并嚴(yán)格按照法律追償要求，加強(qiáng)法律追償程序。 政府應(yīng)依法逐步提高行政能力和責(zé)任意識(shí)，只有這樣，才能在收回國(guó)有土地使用權(quán)的過(guò)程中盡量減少糾紛，維護(hù)土地使用權(quán)人的合法權(quán)益。樹立良好的政府行政形象，為社會(huì)主義法治作出貢獻(xiàn)。

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